民国成立，一切正在草创，给了帝俄以可乘之机。

        原外蒙古的独立是帝俄策动的，外蒙的哲布尊丹巴，于辛亥年农历十二月二十八日在库伦登基，号称“大.蒙.古.国”，年号“共戴”。

        一九一三年十一月二十二日，中俄联合声明，中国正式承认外蒙古的自治权。

        一九一五年六月七日，中、俄、蒙三方又共同签定了一个“恰克图协定”，重申中俄声明文件中的一切条款。

        到了一九一七年，由于俄国内乱，失掉了对外蒙古的控制，逐渐引起了日本的垂涎。

        第二年春天，日本利用布里雅特人谢米诺夫和蒙匪富升阿来，策划组成一个在日本控制之下，包括布里雅特，内、外蒙古及呼伦贝尔的大蒙古国。主持这项工作的，是日本驻库伦武官松井中佐。

        这时，外蒙古的一些王公在帝俄的统治下，尝到了“独立”的苦果，怕被日本乘机侵占，正酝酿重新归属中国。

        一战已经结束，段祺瑞的督办参战事务处已无事可做。

        徐树铮是个闲不住的人，外蒙的的情况，给了他一个展示作为的好机会，于是他便于四月十七日提出了“西北筹边办法大纲”。

        徐世昌正好巴不得他能走远些，六月十日经国务会议议决照准，六月十三日北京政.府特任他为西北筹边使，六月二十四日又命他兼任西北边防军总司令。

        西北筹边使的官制于七月十八日公布，其职权如下：

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