《他乡之税》一书所描述的情况在官方的调研报告中也得到了印证。国务院发展研究中心课题组的研究报告（陈锡文，2003）指出，农村税费大幅度增长的主要驱动力来自自上而下的资源攫取，特别体现在分税制后税收向上集中，迫使基层政府特别是县乡两级政府通过向下攫取来完成税收任务和维持日常工作运行的经费和收入。

        以湖北省襄阳县为例，从1994年到2000年，该县的“净上解”金额从15241万元增加到49362万元，为7年前的324％。（陈锡文，2003：211）为了完成自上而下的税收任务，基层政府不得不采用各种手段来编制虚假预算平衡，而且通过加大向农民攫取资源的手段来缓和税收任务的压力。不难看出，自上而下的税收任务塑造了乡镇政府的行为；税费改革并没有解决不完全财政的问题，基层政府面临着新的财政压力，因此诱发了相应的行为和问题。

        （五）重新认识并税式改革

        毋庸置疑，并税式改革在不同历史时期各有内容和演变。以上讨论特意强调了它们之间的共性以及其隐含的治理逻辑。首先，并税式改革将不同地区的不同做法视为一体，将名目繁多的税种归并简化。这一改革举措的出发点良好，旨在简化税种和过程，降低苛捐杂税、约束地方官吏行为，于官于民均有裨益，也的确在短时间内简化了税收过程和赋税压力。

        第二，并税式改革意味着，不同类别的税种经合并后明确正式化，分门别类，标明用途。官僚体制通过条块行政边界将一个领域切割成各个条框式结构，地方官吏巧立名目勒索百姓的机会受到限制。但这同时也意味着，地方政府应对特殊情况的灵活性也大大被束缚。来自四面八方的任务压力及其应对策略要求地方官员有着动员资源、使用资源的机动能力，而这一能力随着并税式改革大大削弱了。

        第三，并税式改革通过简化合并税种如白银化，使得原来隐蔽的、非正式的资源变得明朗化、正式化，有利于自上而下的攫取和调动。从这一角度来看，并税式改革在很大程度上是调节中央与地方关系的一种机制，特别是自上而下强化中央集权的努力。

        并税式改革的核心是，通过正式与非正式关系间的调节来解决缓和帝国治理的困难。并税式改革趋于正式制度化，强化自上而下的权力；但这一做法压缩了地方政府通过非正式行为获取资源的空间，弱化了其有效治理能力，诱使其通过巧立名目重新复活各类杂税，于是“杂税丛生—并税式改革—杂税丛生”的现象周而复始地出现。

        我们从火耗归公的经历可以一目了然：火耗归公的初衷是加强地方政府的灵活性，但其实际意义却是在经过了正式化、明晰化后使得自上而下的攫取能力大大增强，最终剥夺地方灵活性。由此可见，并税式改革的历史过程透露着帝国治理逻辑。

        （来源：《开放时代》）

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