（四）人民共和国90年代的税费改革

        不完全财政与并税式改革及其所反映的帝国治理逻辑延续至当代中国。我们从20世纪90年代的税费改革中可见一斑。关于这一时期的税费改革前后的情况已有许多研究。在这里，我借用田毅、赵旭（2008）《他乡之税：一个乡镇的三十年，一个国家的“隐秘”财政史》（以下简称“《他乡之税》”）的个案研究进行讨论。一个北方小镇1976年～2006年间的财政史显露了国家治理逻辑的地方性实践及其历史相似性。

        《他乡之税》描绘了基层政府行为与国家政策互动的微观过程，从中折射出宏观层次上的国家治理逻辑。基层政府（镇政府）在税收领域甚至在所有领域中的工作部署、人员安排和种种行为都与自上而下的任务压力特别是税收任务密切相关。

        例如，1990年前后大办乡镇企业的政策推动镇政府层层分解指标，推动引资建厂，并与干部的奖励机制挂钩。随着政府各个项目和费用的增加，向农民征收税费在1990年后快速增长。1992年的全镇农业税是1986年的两倍。（田毅、赵旭，2008：83）

        在1994年分税制改革实行后，地方政府的财政收入压力增大。县政府要求各乡镇工业税比1993年增长30，一些镇党委书记因未能完成任务而被免职，个别乡镇开始出现贷款赋税的做法。镇干部工资根据年终考核（主要为财政收入考核）后浮动发放。

        1995年，县政府要求进一步提高乡镇财政自给率；1996年，县政府要求全部乡镇实现财政自给，对乡镇实施“核定收支、定额上解或定额补助，超收全留、短收或超支不补、一年一定”的体制，导致了乡镇农业等税的大幅度提高，乡镇财政收入占全县财政总收入的比例从1994的35％一跃上升为1996年的79％。以后几年中，“乡干（部）变税干（部）”渐成常态，买税行为普遍，乡村财务关系日益复杂。

        2000年税费改革开始，集体债务攀升。“辽宁营口市地税局的一位分局长说：‘分税制前，地方政府往往只重视本地的产值、利润指标，很少过问税收计划。分税制后，财政体制实行‘分灶吃饭’，税收的多少直接影响当地财政的支付能力和上级税收返还比例，各级政府，尤其是那些经济不发达的县、乡镇政府，对税收的态度由漠不关心变为直接参与或干预’。”（田毅、赵旭，2008：123）

        在这种压力下，各级政府、干部拉税、买税、垫税的行为普遍存在，如“河北一乡48村中就有36个都曾利用‘借贷’方式垫交税款，少则几万，多则几十万元，村民反映强烈。安徽一县18个乡镇中有14个存在垫税情况，一乡1999年垫税261万元，占其预算收入的一半，主要集中在垫农业税……有估算说，四川乡村级干部借款垫支缴税费和政府支出大约占到乡村负债的30％—50％”（田毅、赵旭，2008：166167）。

        2000年的税费改革在这个乡镇是如何体现的呢？“费改税的核心在于针对费多且许多地方费大于税的情况，并费入税，减轻农民负担”（田毅、赵旭，2008：217），一系列的措施也的确明显降低了农民负担。但是，乡镇收支情况仍然困难重重。“现在，乡镇政府必须支出的‘死钱’越来越多，机动职能和资金减少。”“税费改革中，中央文件中对教育的说法是取消的乡统筹、义务教育集资、计划生育等经费那部分支出应‘由各级政府通过财政预算安排’，不过很多县都选择了把这个责任‘巧妙’地放在乡级预算。”（田毅、赵旭，2008：220）

        简言之，90年代末并税式改革的核心是中央与地方政府重新划分资源流动调配权限。在这一过程中，基层政府承受了最为沉重的负担：一方面是征收税费的任务压力，另一方面是基本生活和办公经费不足的窘迫情景，而他们的应对措施则是强化向下攫取的力度。（周雪光，2005）这些情形与历史上并税式改革遭遇不无相似之处。

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