另有一种观点认为，清朝实行的财政“原额主义”祖训束缚了帝国的应变能力，不得不默许地方官吏的陋规摊派等做法。（岩井茂树，2004）然而，“不完全财政”做法由来已久，在明朝已是普遍实行的制度安排。我们可以进一步追问：如果说不完全财政所导致的问题如此之大，而且上下皆知，为什么不能废旧立新，以新的财政制度安排取而代之呢？

        在我看来，不完全财政集中反映了帝国治理所面临的困难和相应对策，解读这一制度安排为我们提供了追寻中华帝国治理逻辑的历史线索。

        首先，在帝国的大一统架构中，疆土辽阔，文化多元，区域发展不平衡，这些特点对国家治理带来了几乎不可逾越的困境。以吏治制度安排为例：各地“冲繁疲难”情况每每不同，征收赋税难易不一，所需行政费用亦大相径庭；加之交通、通讯困难，技术手段有限，由中央政府自上而下编制完全财政预算的交易成本高昂，实无可能。

        第二，官僚体制上下之间、机构之间的利益之争也使得“预算不易编定”。例如，下级官吏或通过隐瞒实情以获殊利，或不切实际地大幅度降低编额以邀功请赏，如此情形屡见不鲜（梁方仲，2008：165）；另一方面，“在存留的裁与不裁的执行上，中央主管部门从自身的职守出发多置地方的利益于不顾，诚如在钱粮蠲免上所持的态度那样”（何平，1998：115）。

        第三，正式财政的特点是预算正式编额，分门别类，各有名目，专款专用。然而，地方官员面临的任务环境千变万化，殊难在预算上逐项对应。最后，上级部门特别是朝廷时常任意下达和改变指令，地方官员因为资源不足而难以适从，不得不通过突破正式预算、变动赋税以应对之。可以肯定地说，即使在信息、通讯、交通技术大大发展的今天，欲在诺大规模的国家实现完全财政的设想也是不现实的，时代计划经济的有限尝试及其失败即是明证。

        在这个意义上，不完全财政的制度安排赋予地方政府据情附加赋税的合理性，提供了各地因地制宜、地方性适应的调节机制，缓和了帝国一统体制的僵硬性，为国家治理过程注入了多样性、地方性和灵活性。实际上，地方政府征收额外赋税的做法并非毫无节制。

        王业键（2008：43）指出：“在中国这样一个地域广大，各地情况千差万别的封建社会里，当然不乏地方州县官擅自做主决定实征税率的例子。但就清朝来说，决定实征税率的主要形式有二：第一是当一个知县感到有必要提高实征税率，在做决定时他要与地方乡绅和某些地方长者商议。此外，更谨慎些的知县会将商定的税率呈报省级衙门，希望得到上级批准。第二是提高或降低税率由省级衙门决定，并须经朝廷批准。第一种形式的做法起码在清朝初年便已存在；而到19世纪后半期，第二种形式的做法则变得十分普遍了。”

        书吏与衙役在承担“包收”过程中趁机敲诈农民，中饱私囊的情况多有存在，但这种盘剥也受到了各种制约。（王业键，2008：5462）因此，“清末的田赋管理远比一般认为的要有条理和稳定得多……所有这些都意味着，清王朝直到最后的日子里，一直是在相当程度上维持住地方行政管理的财政秩序，并证实了我们在制度方面的分析：田赋管理的不成文制度运行的合理有效”。

        （王业键，2008：138）陈支平（1988：130160）据清代福建赋役的实例指出，地方官吏征收赋税的行为为当地民情和地方宗法制度所束缚；黄仁宇（2001）在讨论明朝税收财政制度时也有同样的观察。即使在并税式改革过程中，税额简化确定亦非易事，多有变通。

        例如，“在清初赋役混乱的情况下，推行‘摊丁入地’，实际上还存在很多困难。所以很多官员宁愿采取比较稳妥的办法，即仍然保留丁银，但又不增加额丁负担，只将一部分无着的丁银摊派到田粮内进行征收。这样既能保证丁银的足额，又不致引起逃丁，对稳定封建秩序也是有利的”。（郭松义，1982：7）

        由此可见，地方派生杂税的做法增强了地方政府的自主性、灵活性，是帝国制度安排的一个重要组成部分；只是当杂税派生超过了某个临界点，才对皇权产生威胁，成为打压对象。与此相对的是，并税式改革的实质性意义在于削弱和压缩地方政府的自主性和灵活性。

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