2明晰正式化——雍正朝代的“火耗归公”改革

        火耗作为地方政府重要财政来源通过基层官吏以非正式方式征收。这一做法使得火耗资源地方化、灵活化，但也为地方财政平添诸多不确定性。雍正皇帝锐意改革，试图将火耗收入合理化、正式化，成为地方财政的一个正式部分，用以养廉银、公务费用等，从而增强地方政府的自主性和灵活性。雍正坚持将这部分税收保留在地方政府，以不影响其灵活性；为此特意将耗羡与钱粮正项相区别，强调将火耗所得资金作为地方政府的额外资金来灵活使用。

        由此可见，雍正清楚地意识到，一旦火耗与正项合二为一，就为向上聚敛提供了便利。雍正也不主张制定统一明确的火耗分数：“尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，以足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。”（孟森，2010：204）

        雍正年间的火耗归公改革，大大增强了地方政府的有效治理能力，在随后年间政府不良行为大幅度减少。诸位大臣如此评价：“耗羡之制，行之已久，征收有定，官吏不敢多取，计已定之数与策定之前相较，尚不逮其半，是迹近加赋，实减征也。且火耗归公，一切陋习，悉皆革除，上官无勒索之弊，州县无科派之端，小民无重征之累，法良意美，可以垂诸久远。”（孟森，2010：207）曾小萍（2005［1984］）称雍正的火耗归公改革为中华帝国官僚体制走向理性化的重要努力。

        3向上聚敛——乾隆朝代的改革夭折

        然而，火耗资金的正式化、明晰化为自上而下攫取和控制提供了便利。在乾隆朝代，随着皇帝改弦易辙，对火耗资金的自上而下控制越来越细密。乾隆五年（1740年）按照谕旨，户部直接干预耗羡收支，在管理上把耗羡视为正项。

        乾隆十年孙嘉淦论及：“夫督抚之办地方公事，原有后不可以为例而一时不能不然、报部不准开销而情事必不容已者，赖有此项银两（指火耗归公——引者注）通融接济，则官不赔而其累不及于民。近随同地丁钱粮报销，则与正供不复能有差别，而凡地方公事之不容已而又不准销者，必须赔垫，上司赔则取偿于属员，而馈送之路开；属员赔则取偿于百姓，而重戥征收因公科敛之端起。然则耗成正项，耗外加耗之弊，虽峻防之，其流有所不能止也。”（转引自何平，1998：134）

        “这样一来，官员们将养廉银作为个人收入全数装入私囊，地方公费又至虚悬。雍正让各省督抚‘自行度量’的耗羡征用，这时在中央部门的严格监管之下，地方失去了任何灵活性，又把目光转向加派，形成耗外之耗。”（何平，1998：134）

        也就是说，起初的做法是征收各种税费以应对各类情况，但税种合并取消了针对这些情况的具体应对举措。一旦各类情况出现，由于官僚体制分割而治，无相应税种加以应付，那么只得另取新税。经过了乾隆朝代的繁琐上报审批制度和最终的收缴政策，火耗归公改革也随之夭折。

        从地方性资源的非正式运作（康熙朝代），到资源明朗化、正式化但地方化（雍正朝代），再到经正式渠道向上聚敛（乾隆朝代）这一逐段连接的过程，火耗归公改革使得地方性资源逐渐明朗化、正式化、集中化，为自上而下的资源聚敛提供了便利条件，重蹈了并税式改革夭折的覆辙。尽管火耗归公改革的起因和目标与历史上并税式改革不尽相同，但其发展过程和结果与后者有着耐人寻味的相似之处。

  The content is not finished, continue reading on the next page