如何调节、维系中央集权与地方有效治理间的微妙平衡成为帝国治理面临的重大课题，因此发展出了一系列相应的治理举措和制度安排，特别是在正式制度之外寻找其他的治理机制。

        （二）正式与非正式：帝国治理的核心所在

        我以为，中华帝国治理逻辑的核心所在是“正式与非正式”之间的调整平衡，以应对上述帝国治理中“委托—代理”关系上的严重挑战。在这里，“正式与非正式”是指皇权与地方官吏之间关系中的正式制度安排与非正式制度安排之别。

        我使用“非正式制度”这一概念来概括政府研究文献中所说的“非正式权力”“非正式关系”“非正式行为”等描述，其特征体现在这些权力和行为稳定存在，而且在不同程度上游离于正式组织制度之外。正式等级制度是众多官僚体制的共性，屡见于其他帝国或国家组织形态，而非正式制度的普遍弥漫和顽强坚韧则是中华帝国治理过程的突出特点。

        换言之，中华帝国的治理核心不仅仅是庞大的官僚结构中的正式权威关系，而且更为重要的是官僚胥吏在各个层级上的非正式行为及其相应的非正式（却稳定的）制度安排。中央与地方间（委托—代理）关系在学术界已有大量讨论，官僚体制中的非正式制度也早已为公共舆论界和学术界所关注。两者均非本文所首创，但将两者联系在一起并置于国家治理逻辑的核心地位，这是本文的中心命题。

        在中华帝国的漫长历史中，中央与地方关系是解读中国国家治理逻辑的核心所在。长期以来，学术界讨论大多集中在正式制度安排之上。在帝国的辽阔疆域中，统一与分离充满张力，稍有不慎则可能分崩离析，王位倾塌，大权尽失。中华帝国的正式制度以皇权为中心，体现在一整套威仪天下的象征性符号和“号令自中央出”的权威结构上。

        正式制度有着稳定性、可预测性，对于帝国生存延续有着重要意义。然而，大一统制度对帝国治理亦有着极大威胁，因为一统体制的意志和指令在信息传递和政策实施上有着高昂的交易成本，也无法适应各地各领域和不同时间点的具体情况；若一意孤行，则可能引起各地大面积的反弹和抵制，从而瓦解帝国统治的合法性。

        因此，在中国国家演变过程中发展起了一系列调节中央与地方关系的制度安排。其中一个重要制度安排是周黎安（2008）提出的“行政逐级发包制”。行政发包制是中国官僚体制上下分治的一个稳定形式。在这一制度安排中，官僚体制逐级将区域性治理的各项任务（如税收、就业、治安、教化）以“发包制”形式逐级发放给下一层次的官僚机构。这种发包制形式给予属地政府相应的激励机制和灵活空间来完成规定目标，同时减少了上级部门对下级部门考核的信息要求。

        如此做法大大降低一统官僚体制中“委托—代理”关系带来的高昂交易成本。周黎安、王娟（2012）以清代海关制度为例，分析比较了行政发包制与韦伯式官僚组织的雇佣制之间的区别，指出了前者在中华帝国治理中的重要位置。曹正汉（2011）提出的上下分治体制也有着类似思路。

        然而，对于帝国来说，行政发包制的制度安排也有着潜在危险。任何正式制度都是一种“可信性承诺”，其稳定性是以牺牲灵活性为代价的。（dixit，1996）上下分治的制度如果正式化，就会束缚皇权的任意专断权，削弱一统体制，长此以往则“国将不国”了。

        就帝国的行政发包制着眼，我们可以看到两大特点：第一，地方的实际控制权并不是正式意义上的“确权”，而是通过自上而下“授权”的形式实现的，即中央政府“放权”（即委托）于地方政府。这种所谓“上下分治”的实质仍然是一统体制，并没有导致中央与地方关系的实质性变化。

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