第二，这种上下分治的结构在实际运行过程中一直处于不断波动和调整的状态，体现在“集权—放权”的周期性循环。集权意味着在正式制度上决策权和资源的向上集中（并税式改革），而放权则意味着某些控制权发放到地方政府（征收附加税所导致的杂税丛生）。

        正是基于以上观察，周雪光、练宏（2012）指出，在一统体制的基本框架下，中央与地方关系随着各种控制权的分配组合不同而发生变化，表现出不同的治理模式，“行政发包制”的“上下分治”模式只是其中的重要形式之一。简言之，行政发包制的制度安排在帝国治理中有着其重要地位，但仅此尚不足以概括中华帝国治理的基本特征，特别是帝国治理中“上收—下放”的周期性波动演变。

        本文的基本立论是：正式与非正式的并存和转化关系是中华帝国治理的核心所在。权威体制与有效治理间的深刻矛盾意味着中央与地方关系不得不处在“上收—下放”的不断调整之中。如果这一调整表现在正式制度或政策的时常变更，就会对帝国体制产生极大震荡。

        在历史上，这一周期性循环更多地通过正式制度与非正式制度间微妙而隐蔽的转换调节来实现的，即在正式制度上中央集权的一统体制稳定不变；但在实际过程中，中央与地方关系更多地通过前者限制或默许后者的非正式制度运行的范围和程度而不断调整、演变。

        上下分治的正式制度安排假如得以实施，意味着中央与地方间的明确“所有权”划分，对皇权的最高权威加以限制，这一状况在历史上自郡县制以来踪影难寻。但中央与地方关系通过正式与非正式之间的调节而不断发生。正是这种非正式运作给帝国治理带来了灵活性和生命力。也就是说，调节中央与地方以及各层次间权威关系的一个重要机制是正式制度与非正式制度（或非正式行为）之间关系的微妙变化，而不是上下分治权力的稳定正式化。

        简言之，正式与非正式制度的共存并行和交替使用从几个方面缓和了一统体制与有效治理间的矛盾：首先，正式制度体现了国家的权威，稳定持续，以不变应万变；其次，非正式制度可以在不挑战正式制度的前提下允许各地各领域的灵活性，以万变应不变；第三，皇权可以通过或默许、鼓励或制约、压缩非正式制度空间的策略来调整中央与地方、一统与灵活之间的关系，以实变维系名不变。

        前面讨论的明清朝代不完全财政制度正是一个极好的例子。各地财政状况、预算状况大相径庭，其实际税收和财政安排需要地方性知识，但皇权从未在正式制度上给予地方政府税收预算的自主权。我们看到，非正式制度和行为在实际运行过程中盛行于世，而皇权放任默认。

        王业键下面的一段话为我们的讨论提供了一个极好的历史注解：“清政府财政的一个显著特点是存在着双重结构。一方面，在清朝初期，政府制定了严格的制度来管理所有能够想到的财政活动……另一方面，由于法定制度不完备，又缺乏弹性，无法满足不断增加的清朝财政的需要，于是必然逐渐产生一种非正规管理体制——以各种名目收费的做法：有些是朝廷许可的，有些是省级衙门赞成的，有些是遵循先例或习惯。然而所有这些都为官僚阶层和普通老百姓所容忍。这一体制可以叫做非法定制度或非正规制度。清朝财政结构中非正规制度的存在使公共经济管理变得零散和混乱，但另一方面，它的非正规和灵活性，又维持了公共行政的运作。”

        这一状况亦见于中国历史的其他时期。王亚南指出，在历史上的税收过程中，帝国把极有弹性的租税体制作为一个调节的杠杆，在原则上不让步，有土斯有税，有人斯有役；而在实施上不坚持，择其可税者而税之，就其可役者而役之。

        我以为，“原则上不让步，实施上不坚持”的这一描述道出了“正式与非正式”间的微妙关系。一方面是稳定不变的税收制度和相应的逐级发包制（原则上不让步），另一方面体现在“杂税丛生”的非正式行为随着自上而下管制的松紧收放而呈现不同的程度或态势（实施上不坚持），反映了“正式与非正式”之间的交融、紧张和转化。不完全财政制度运作正体现了帝国逻辑的核心所在，即正式制度与非正式制度双重过程交替治之，实现了大一统与灵活性的兼容。

        因此，不完全财政及其诱发的各种基层行为可以解释为帝国治理逻辑在财税领域中的一个具体体现。中国官僚体制中的非正式运作、非正式行为、非正式制度在各个领域广泛存在，一如历史上中国官场的种种“潜规则”（吴思，2001），潜而不隐，世人皆知。如缪全吉所言：“往昔中国官场，最重形式主义，一切号令，必执典章制度而不敢丝毫逾越；但又特重人情世故，凡百措施，又依情事而通融制宜。因之一事有一事之例，一地有一地之例，一任官有一任官之例，一衙门有一衙门之例。此之所谓例，即英美法系之所谓习惯法。常人谓中国系成文法之单一制度，实则常为习惯法所个别支配。”

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